四川日?qǐng)?bào)全媒體記者 劉佳
在大熊貓國(guó)家公園設(shè)立即將迎來(lái)兩周年之際，陜甘川三省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定和《四川省大熊貓國(guó)家公園管理?xiàng)l例》將于10月1日同時(shí)施行，大熊貓國(guó)家公園管理由此正式進(jìn)入三省協(xié)同法治保障的新階段。
近日，在川陜甘三省人大常委會(huì)聯(lián)合召開(kāi)的“三省決定+四川條例”實(shí)施宣傳會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員呂彩霞對(duì)三省協(xié)同立法給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為這種新的立法方式是貫徹落實(shí)新修訂的立法法的積極探索，是立法領(lǐng)域的重大創(chuàng)新實(shí)踐。
川陜甘三省協(xié)同立法目的何在？下一步有何計(jì)劃？知蜀君對(duì)此進(jìn)行了調(diào)研。
解決“一園三治”難題
按“三個(gè)統(tǒng)一”要求，通過(guò)“三省決定+四川條例”的立法模式
大熊貓國(guó)家公園地跨川陜甘三省，總面積約2.2萬(wàn)平方公里，由四川省岷山片區(qū)、四川省邛崍山－大相嶺片區(qū)、陜西省秦嶺片區(qū)、甘肅省白水江片區(qū)組成。其中，四川片區(qū)1.93萬(wàn)平方公里，占公園總面積87.7%，棲息著野生大熊貓1227只，占國(guó)家公園內(nèi)野生大熊貓總數(shù)（1340只）的91.6%，涉及成都、綿陽(yáng)、雅安、眉山等7個(gè)市（州）20個(gè)縣（市、區(qū)）。
國(guó)家公園是完善我國(guó)自然保護(hù)地體系的制度創(chuàng)新。大熊貓國(guó)家公園是我國(guó)第一批設(shè)立的5個(gè)國(guó)家公園之一，由于涉及川陜甘三省眾多自然保護(hù)地，管理難度很大。來(lái)自四川省林業(yè)和草原局的信息顯示，在設(shè)立大熊貓國(guó)家公園之前，這些區(qū)域主要通過(guò)零散形態(tài)的保護(hù)區(qū)、保護(hù)地來(lái)實(shí)施保護(hù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立大熊貓國(guó)家公園的相關(guān)要求，大熊貓國(guó)家公園正式設(shè)立后，相同區(qū)域不再保留其他自然保護(hù)地，其對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)不再適用。但在國(guó)家公園法尚未出臺(tái)的背景下，現(xiàn)行法律法規(guī)已不能滿足大熊貓國(guó)家公園保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，亟需專(zhuān)門(mén)、完整的法律來(lái)加強(qiáng)保護(hù)、統(tǒng)籌管理。
為此，四川啟動(dòng)了大熊貓國(guó)家公園立法工作。在立法調(diào)研中，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，大熊貓國(guó)家公園設(shè)立后，由于“一園三治”，加之川陜甘三省相關(guān)保護(hù)措施和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等不統(tǒng)一，大熊貓國(guó)家公園保護(hù)管理面臨不少現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
通過(guò)省級(jí)層面協(xié)同立法，建立跨地區(qū)跨部門(mén)統(tǒng)一管理的體制機(jī)制，對(duì)大熊貓國(guó)家公園進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)和管理，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草沙等自然生態(tài)空間的系統(tǒng)保護(hù)，由此提上了議事日程。四川省人大常委會(huì)主動(dòng)向甘肅省、陜西省人大常委會(huì)拋出了協(xié)同立法“橄欖枝”，得到了兩省熱情回應(yīng)。
今年3月，三省人大常委會(huì)在廣元市青川縣召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，大熊貓國(guó)家公園管理協(xié)同立法工作由此啟動(dòng)。經(jīng)初步協(xié)商，按照“三個(gè)統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理）的要求，通過(guò)“三省決定+四川條例”的立法模式，對(duì)協(xié)同保護(hù)管理大熊貓國(guó)家公園的重要問(wèn)題作出共同承諾，為有序推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園建設(shè)提供制度保障。
7月，三省再次在成都召開(kāi)協(xié)同立法座談會(huì)，統(tǒng)一了“三省決定”名稱(chēng)和內(nèi)容，議定了“三同步”：即三省于7月底同步提請(qǐng)審議、審議通過(guò)后同步公布、10月1日起同步實(shí)施。
解決可能存在的管理盲點(diǎn)
建立聯(lián)合巡護(hù)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，有效保護(hù)大熊貓國(guó)家公園的生態(tài)系統(tǒng)
即將施行的“三省決定”，從建立協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)規(guī)劃銜接、毗鄰地區(qū)合作、推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、實(shí)施科研一體化建設(shè)、健全信息共享機(jī)制、建立應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、共同推進(jìn)文化建設(shè)、加強(qiáng)聯(lián)合巡護(hù)聯(lián)合執(zhí)法、建立健全司法協(xié)作機(jī)制等方面對(duì)區(qū)域協(xié)作作出了細(xì)化規(guī)定。
全國(guó)人大環(huán)資委這樣評(píng)價(jià)此次協(xié)同立法——既共同承諾、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，又結(jié)合各省實(shí)際，彰顯各自特色。
“三省決定”明確，三省人民政府建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，共同協(xié)商解決大熊貓國(guó)家公園保護(hù)發(fā)展重大問(wèn)題，并明確建立聯(lián)合巡護(hù)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，協(xié)同開(kāi)展大熊貓國(guó)家公園的巡護(hù)和執(zhí)法監(jiān)督檢查。
“以前，我們對(duì)國(guó)家公園的巡護(hù)以行政區(qū)劃為界，三省毗鄰地區(qū)的巡護(hù)可能存在盲點(diǎn)。”大熊貓國(guó)家公園唐家河片區(qū)管理處處長(zhǎng)諶利民是一位在唐家河保護(hù)隊(duì)干了40年的資深巡護(hù)員，他認(rèn)為“政府職責(zé)的明確、協(xié)調(diào)機(jī)制的建立、聯(lián)合巡護(hù)力度的加大，對(duì)有效保護(hù)大熊貓國(guó)家公園的生態(tài)系統(tǒng)非常重要。”
“三省決定”著眼人與自然和諧共生，對(duì)優(yōu)先支持原住居民等參與大熊貓國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，推動(dòng)大熊貓國(guó)家公園與社區(qū)融合發(fā)展等作出了規(guī)定，這有利于大熊貓國(guó)家公園的保護(hù)管理以及所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
諶利民結(jié)合這些規(guī)定講述了唐家河入口社區(qū)的探索。廣元市青川縣青溪鎮(zhèn)陰平村，位于大熊貓國(guó)家公園四川片區(qū)北大門(mén)——唐家河片區(qū)的入口社區(qū)，“大熊貓文旅”帶動(dòng)了村里的民宿產(chǎn)業(yè)。走進(jìn)這里，隨處可見(jiàn)掛著民宿牌子的院子，房前屋后種滿了鮮花、果樹(shù)和蔬菜。這里的村民，大多都見(jiàn)證了唐家河從伐木場(chǎng)變成自然保護(hù)區(qū)，再變?yōu)榇笮茇垏?guó)家公園一部分的歷程。如今，全村已發(fā)展農(nóng)家樂(lè)200余戶。
剛剛過(guò)去的夏天，來(lái)這里避暑的游客絡(luò)繹不絕，隨著中秋國(guó)慶假期和紅葉季的來(lái)臨，陰平村將迎來(lái)新一輪的旅游旺季。“大熊貓國(guó)家公園是我們賴以生存的根本，也是村子發(fā)展的依靠，我們每個(gè)人都是大熊貓國(guó)家公園的保護(hù)者。”民宿老板閆恩華說(shuō)。
協(xié)同立法還結(jié)合本省實(shí)際，彰顯了各自特色。陜西在“決定”中，對(duì)大熊貓國(guó)家公園陜西片區(qū)的范圍、管理職責(zé)以及園區(qū)內(nèi)具體保護(hù)管理內(nèi)容予以明確。
甘肅在“決定”中，有加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、入口社區(qū)建設(shè)，做好村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、共建共管、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等相關(guān)規(guī)定。
四川則進(jìn)一步理順大熊貓國(guó)家公園管理體制，明確主要保護(hù)對(duì)象，首次以“傘護(hù)物種”來(lái)保護(hù)生物多樣性，明確“省人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，制定完善生態(tài)搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)設(shè)施退出等相關(guān)政策”等，更好地保障原住居民和相關(guān)權(quán)利主體的合法權(quán)益。